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《电子烟迎来强监管时代》系列报道|电子烟行业开启监管法治化

《电子烟迎来强监管时代》系列报道|电子烟行业开启监管法治化


近些年来,随着人们健康意识的逐渐提升、媒体宣传的不断深入,越来越多的人加入到控烟大军中来。但是,一种有别于传统纸质烟的产品——电子烟,带着“有效帮助戒烟”的“使命”,出现在人们视野当中。中国疾病预防控制中心调查数据显示,截至2021年5月底,我国15岁及以上人群使用电子烟的人数大约在1000万。

  在电子烟盛行的这些年中,国内涌现了一批电子烟企业。在曾经无产品标准、无质量监管、无安全评价状态下,电子烟无序生长的态势暗藏着一系列问题:产品质量标准“各自为政”、广告宣传虚假夸张、吸食电子烟人群低龄化趋势严峻、不安全成分添加损害健康等逐渐成为关注重点,同时也带来巨大的质量安全隐患。

  相关法规的陆续出台,预示着电子烟行业或将彻底告别“野蛮生长”的局面。2021年11月,《国务院关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》的颁布,意味着电子烟正式纳入烟草体系监管。2022年3月11日,国家烟草专卖局发布《电子烟管理办法》,自2022年5月1日起施行。其中明确禁止向未成年人出售电子烟产品,同时禁止销售除烟草口味外的调味电子烟。2022年4月8日,国家市场监督管理总局(国家标准化管理委员会)批准《电子烟》强制性国家标准,自2022年10月1日起实施。

  2022年5月31日,是第35个世界无烟日。随着新规的不断出台,我国电子烟行业必将朝着有法可依、有章可循的规范化市场方向健康发展。
 

在企查查中输入“电子烟”三个字,会出现与其相关的358285条查询结果。在电子烟盛行的这几年中,国内井喷式地涌现出了一批电子烟企业。然而,曾经在无产品标准、无质量监管、无安全评价状态下,电子烟“野蛮生长”的态势暗藏着一系列问题:产品质量标准“各自为政”、广告宣传虚假夸张、吸食电子烟人群低龄化趋势严峻、不安全成分添加损害健康等逐渐成为关注重点,同时也带来巨大的质量安全隐患。

  不过,近期密集的动作表明,电子烟行业或将彻底告别以前“杂草丛生”的局面。4月8日,电子烟行业迎来国标。国家市场监督管理总局(国家标准化管理委员会)批准发布《电子烟》强制性国家标准(GB41700—2022),将于2022年10月1日起实施;而就在国标出台的前一个月,《电子烟管理办法》也已落地,于2022年5月1日起施行。

收紧“控烟”环节 盯紧销售平台

其实,对于电子烟的约束,也并非完全“真空”。

  2019年2月17日,国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》。但当时一些电子烟企业盲目追求经济利益,不断开发新口味,通过免费试吸、开“盲盒”等新颖的方式吸引着未成年人,并通过隐匿的网络推广和销售方式,对未成年人身心健康造成了巨大威胁。同年10月30日,国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局又联合发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。紧接着,国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局、国家卫健委等部门频频出手,对电子烟抛出最严禁令。此后,电子烟网售渠道全部关闭,不得向青少年出售电子烟,各地方也开始积极推动公共场所禁吸电子烟。

  而在地方层面,2019年1月1日,最新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》开始正式实施。对于新兴的电子烟,其中明确规定,吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或有害电子烟气雾,因此,禁止吸烟场所不仅禁止点燃烟草制品和吸传统卷烟,也禁止吸电子烟。

  同年10月1日起,深圳开始实施新版《深圳经济特区控制吸烟条例》(以下简称“新版条例”),两周后,深圳开启“新版条例”修订后的首次控烟执法,监督对象是“新版条例”中首次纳入禁烟范围的公交站台,执法现场共有6名烟民被罚,其中包括1名电子烟烟民,这是中国内地首例电子烟吸烟者被罚。当年深圳的“新版条例”中,对于吸烟和烟草制品的定义明确,即“烟草制品,是指全部或者部分由烟草作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或者鼻吸的制品以及电子烟”。

  此外,重庆、张家口、成都、秦皇岛等地都明确规定,将电子烟纳入禁烟监管范围。

  除了收紧“控烟”环节,电子烟的销售平台也在不断规范中。在关闭网络销售一年以后,各大电商几乎已搜不到电子烟的售卖信息。2020年7月,国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局启动为期两个月的电子烟市场专项检查。此次行动不仅全面清理互联网电子烟信息,还对电子烟实体店展开检查,检查主要针对向未成年人售卖电子烟行为,以及发布虚假违法电子烟广告等。同月,深圳某商场的一家电子烟门店因未在明显位置张贴“禁止吸烟”和“禁止向未成年人售烟”的标识,被罚款2000元,这是对电子烟实体店开出的全国首张罚单。同年11月,因为“解瘾强,提神快;小身材,易携带;不打扰,无烟灰;去焦油,更轻松”等电子烟广告语,深圳又开出了全国首单电子烟广告罚单。“新版条例”明确规定禁止发布或者变相发布烟草广告,而电子烟又被纳入烟草制品进行管控。因此,在深圳发布或者变相发布电子烟广告,均属于违法行为。

  2020年10月,电子烟监管首次“入法”。新修订的《未成年人保护法》第17条规定,未成年人的父母或者其他监护人不得实施的行为中,包括放任、唆使未成年人吸烟,含电子烟。2021年6月,随着新修订的《未成年人保护法》的正式实施,国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局发布了《保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动方案》,其主要任务是清理校园周围存量售烟网点、落实身份证件核验和加强互联网渠道管控。

 

纳入监管体系 电子烟进入合规时代

2021年11月,国务院关于修改《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的决定发布,增加第65条:“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行。”电子烟正式纳入烟草体系监管。

  2021年12月,国家烟草专卖局披露《电子烟管理办法(征求意见稿)》,拟对全链条企业发放牌照,并建立全国统一的电子烟交易管理平台。2022年3月11日《电子烟管理办法》正式颁布。据国家烟草专卖局相关负责人介绍,《电子烟管理办法》对电子烟生产、销售、运输、进出口和监督管理等作出了规定,主要明确了监管对象、监管主体、监管措施等方面。据悉,按照管理办法,电子烟生产和品牌持有企业的设立、扩产和上市融资等,都将受到国家烟草专卖局的监管,而且,其产品必须通过电子烟交易管理平台销售给电子烟批发企业。

  中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海认为,对电子烟生产、批发和零售主体实行许可证管理、明确电子烟的定义和术语具有多重意义,有利于保护消费者的知情权、选择权,以及公平交易权等合法权益,也必将对促进行业健康可持续发展发挥积极作用。

  《电子烟管理办法》除了明确电子烟定义和监管对象,对电子烟生产、批发和零售主体实行许可证管理,建立电子烟交易管理平台,规范电子烟销售方式等,还特别提出:普通中小学、特殊教育学校、中等职业学校、专门学校、幼儿园周边不得设置电子烟产品销售网点,禁止向未成年人出售电子烟产品,保护未成年人免受电子烟侵害,切实管住卖给青少年的“第一支烟”。对此,中国控烟协会公益法律专业委员会秘书长李恩泽还建议,中小学周边禁止设置电子烟店,在实践中,往往会按照50米执行。他认为,应该至少按照北京控烟条例规定的100米范围之外执行,甚至可参照一些地方规定的200米之外。“50米还是太近了。”李恩泽说。

  此外,《电子烟管理办法》中,多处规定均与2021年6月1日开始施行的新《未成年人保护法》衔接,如第22条规定:禁止向未成年人出售电子烟产品。电子烟经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售电子烟的标志;对难以判明是否是未成年人的,应当要求其出示身份证件。

  在《电子烟管理办法》落地后,“加味”电子烟禁售的规定迈出了重要一步,给当下电子烟市场带来了一波较大的震动。《电子烟管理办法》指出,禁止销售除烟草口味外的调味电子烟。这将对现在的电子烟行业产生巨大的影响。有数据显示,目前国内调味电子烟占比高达90%左右,烟草口味电子烟占比不足10%。世界卫生组织2021年8月发布的一组数据显示,这些调味电子烟尤其吸引一些涉世未深的青少年误入其中。当电子烟不“甜”了,或许能在很大程度上影响年轻人的电子烟消费习惯。

  北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新认为,电子烟正式纳入烟草体系监管,对于电子烟行业发展来说具有里程碑的意义。从2003年第一支商业化的电子烟诞生开始,电子烟一直面临着“我是谁”的问题。“《电子烟管理办法》的出台,结束了电子烟产品的合法身份问题,同时也使电子烟发展进入全价值链强监管的规范发展阶段。”徐晓新说。

 

国家标准出台,全流程监管体系搭建完成

就在《电子烟管理办法》出台的一个月后,电子烟强制性国家标准也终于落地。早在2017年10月,电子烟国家标准制定计划下达。2021年11月30日,电子烟国家标准(征求意见稿)发布,在电子烟烟具、雾化物、释放物、产品标志等方面,作出强制性规范。

 

正式出台后的国家标准明确了电子烟雾化物中允许使用的添加剂和最大使用量,对雾化物杂质和污染物,如重金属、砷等进行了限量要求;对电子烟雾化物提出明确要求;雾化物不应对未成年人产生诱导性,不应使产品特征风味呈现除烟草外的其他风味。此外,标准规定,电子烟烟具和烟弹应具有防止人为填充的封闭结构。使用电子烟烟液的电子烟烟具和烟弹应具有良好的密封性,不应出现漏液。电子烟烟具应具有防儿童启动功能和防止意外启动的保护功能。电子烟跌落后不应起火、爆炸。

  2022年3月29日,北京市东城区人民法院对一起贩卖合成大麻素类毒品案件进行了宣判。被告人王某与田某约定以人民币1400元的价格贩卖“上头”电子烟2支、烟油2瓶,收取毒资后以快递闪送的方式交付。民警在田某家中起获上述物品,经鉴定,其中“上头”电子烟2支、烟油1瓶含有合成大麻素类毒品共计3.79克。而后,民警将被告人王某抓获,并当场从其身上及住处储物间、卧室衣柜内等处起获一次性电子烟129个及罐装烟油141瓶。经检查称量,一次性电子烟及罐装烟油内含黄色液体净重共计896.77克,经抽检鉴定,检出国家列管大麻素成分。在案件通报会上,东城区人民法院法官助理白宇介绍,合成大麻素类物质的主要滥用方式,是溶于电子烟油或喷涂于烟丝、花瓣等植物表面进行吸食或泡水饮用。电子烟油由于便于运输及吸食,已成为合成大麻素最为主要的载体,吸毒贩毒群体将其称为“上头”电子烟,并宣称吸食“上头”电子烟属于“安全上头”“合法上头”,诱导甚至诱骗毒品防范意识不强的群体吸食……此举不但扰乱了国家对毒品的管理秩序,对吸食者身心健康造成严重威胁,也为电子烟行业带来了新的乱象。

  由此可见,曾经电子烟的灰色地带滋生了不少问题。而今,越来越多的规定和标准将使电子烟行业彻底告别“裸奔时代”,迈向一个崭新的阶段。

  “国家统一标准和《电子烟管理办法》的出台,对于促进电子烟行业的健康可持续发展,推动电子烟市场的法治化、诚信化、市场化有重要的意义,有助于帮助烟民和社会各界纠正过去对电子烟似是而非的错误认知,特别是青少年认为的电子烟对身体有利无害的错误认知。”刘俊海说。

 

身份问题解决,电子烟迎来发展新时代

《2021电子烟产业蓝皮书》数据显示,中国电子烟制造及品牌企业超过1500家,其中品牌企业有200家,规模以上(年销售额2000万元以上)企业共743家。此外,电子烟供应链和周边服务企业有近10万家。数据显示,全球电子烟零售规模自2016年以来保持高速增长,2020年全球电子烟零售规模达到453亿美元,同比增长28.7%,较2016年增长超1.8倍。预计2023年全球电子烟零售规模将达到867亿美元。

  2022年年初,全球著名新经济产业第三方数据挖掘与分析机构艾媒咨询(iiMedia Research)发布了《2021-2022年全球电子烟产业发展趋势专题研究报告》。报告显示,过去三年,全球电子烟零售规模保持快速增长态势。中国制造引领全球电子烟技术创新,热销200多个国家和地区。

  新政不断落地,狂热的电子烟行业终将进入冷静期。对此,行业内普遍认为,监管落地意味着电子烟行业不能继续野蛮生长,但是电子烟却自此有了“合法身份”。国标出台后,电子烟生产企业迎来了5个月的过渡期,而不管是“龙头”企业还是中小企业,摆在他们面前的,都是如何在过渡期内根据国家标准对产品进行合规研发,以便顺利完成转型。

  “电子烟新规开启了电子烟‘姓烟’的时代,这将会深刻地改变电子烟行业的发展态势。这种影响,是全方位的。”徐晓新解释,第一,电子烟新规对于口味和营销等方面的限制以及禁售可自行添加烟油的大烟雾电子烟,将会推动电子烟从一种时尚消费回归到尼古丁的功能消费,而走向功能消费的过程,意味着电子烟企业将更难通过差异化实现品牌溢价,利润空间将会被压缩,短期内在资本市场的吸引力将会有所下降。第二,新规对于电子烟生产、批发和零售全价值链的监管,将会重塑电子烟的产业链结构,特别是统一电子交易平台的建立,也会降低电子烟品牌企业的议价能力,从而压缩利润空间。第三,新规可能会重塑电子烟行业的竞争格局,中小型品牌可能会逐渐退出市场。第四,新规对于渠道非排他性的要求,使一些品牌厂商此前对于专卖店的投资成为沉没成本。“简而言之,短期内,新规对于近年来已经习惯于快速增长和高利润率的电子烟行业,是具有较大冲击的。”徐晓新说。

  诚然,新规开始执行以后,势必会让电子烟产业重新洗牌,甚至会对一些长期处于“灰色地带”的小企业带来颠覆性的改变。但是,在徐晓新看来,从中长期来看,新规对于电子烟行业发展未必都是利空。新规明确了电子烟作为新型烟草制品的合法地位,解决了困扰业界多年的产品身份问题。同时,电子烟新规的实施,有利于保证电子烟的产品质量和安全性,从而增强传统卷烟用户对于电子烟产品的认知和信心,有望由更高比例的传统卷烟用户转向吸食电子烟,从而形成规模化的电子烟市场。因此,此番电子烟新规的实施,更多的是电子烟行业发展的一个阵痛期,成功跨越阵痛期的企业会迎来更广阔的发展空间。

  不可否认,随着规定的逐渐细化、技术的不断发展,电子烟仍是一个未来机会无限,潜力巨大的行业。刘俊海表示,对于电子烟行业本身来说,应该自我加压,让产品标准高于国家标准,同时行业协会也应严格加强自律。对政府部门而言,要“放管服”三方跟进,第一,要“放”出活力,简政放权为电子烟企业进入市场降低门槛。第二,要在事先、事中、事后三个环节,“管”住秩序,“管”住公平。第三,要“服”出温度,要服务于烟民的福祉,服务于烟草行业的健康发展。

  为保证电子烟行业的长远、可持续发展,我国电子烟行业监管正在向有法可依、有章可循的规范化市场方向发展。

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相关链接:

  英国:英国很早就认可电子烟的减害性,对电子烟的态度较为开放且相关政策推动进程较快。2011~2013年,英国政府将电子烟列为卷烟替代品。2014年至今,英国细化了电子烟管理,禁止向未成年人出售。2020年,英国政府出台退出欧盟后的新烟草产品管理条例。2021年,英国国家医疗服务体系宣布,将把电子烟纳入医保,借此来帮助烟民戒烟。

  欧盟:作为电子烟发展历史最久的欧盟市场,目前已经把电子烟写入了《烟草制品草案的修正案》中。2016年后,电子烟及相关产品开始接受TPD(欧盟电子烟专用指令)其中的第20章的规管。内容总体上是加强管理而不是限制,既肯定了电子烟的合法市场地位和安全性,也为电子烟从业人员和广大消费者指明了电子烟的长远发展方向。

  美国:美国的电子烟管理政策是一个逐渐完善的过程。作为全球最大的电子烟市场,FDA(美国食药监管局)要求电子烟企业在产品上市前进行PMTA(烟草产品市场准入申请)审核。2021年10月,FDA首次通过了3款电子烟产品的PMTA审核,因“有数据证明,这3款产品更可能被烟民用来降低其受到烟草伤害的风险”。

  新西兰:新西兰提出要在2025年实现全国无烟,即全国烟民的比例降至5%以下。为了实现这一全国无烟目标,新西兰在2020年颁布了针对电子烟的《无烟环境和管制产品免除汽雾修正案》等系列新法案。新法案对于未成年人保护以及电子烟的具体售卖作出了特殊规定,侧重于将电子烟作为成年吸烟者的一种负担得起且有吸引力的替代品,以及使未成年人不太可能开始使用电子烟。

  此外,泰国、埃及等国也在改变对电子烟的态度。2021年10月25日,据中东跨境电商汇报道,埃及已废除自2015年以来实施的电子烟禁令。同样在10月,泰国政治家、数字经济与社会部长Chaiwut Thanakamanusorn表示,自己正在探索将电子烟合法化的方法。同年10月,马来西亚财政部长Tengku Zafrul Aziz在提交2022年预算时称,政府计划对电子烟征收消费税,这被看作马来西亚解禁电子烟的重要信号。

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